Siegfried de Witt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Der Grundlagenvertrag

seine Bedeutung – die Vertragsparteien – sein Zustandekommen

 

Einleitung

Die Vattenfall Europe Mining AG (VE-M) will im Tagebau Braunkohle gewinnen, um Elektrizität zu erzeugen. Dazu müssen Grundstücke in Anspruch genommen werden, die VE-M nicht gehören. VE-M hat dazu zwei Möglichkeiten:

  • die Enteignung nach dem Bundesberggesetz

oder

  • einen Kaufvertrag mit dem Eigentümer.


Das Enteignungsverfahren, im Bergrecht ‚Grundabtretung’ genannt, ist ein aufwändiges und langwieriges Verfahren. Es setzt immer voraus, dass VE-M sich ernsthaft um eine gütliche Einigung mit dem Eigentümer bemüht hat.

Im Prinzip sollen die betroffenen Eigentümer von Wohnhäusern in die Lage versetzt werden, an anderer Stelle ein vergleichbares Wohnhaus neu zu bauen oder zu erwerben, ohne dass sie sich verschulden müssen. Wie eine solche Entschädigung zu ermitteln ist, ist in keinem Gesetz geregelt.

Nach §§ 84 ff. Bundesberggesetz ist für die Grundabtretung eine Entschädigung zu leisten. Für das Grundeigentum bemisst sich die Entschädigung nach dem Verkehrswert. Wenn VE-M sich mit dem Eigentümer einigt, kann auch ein höherer Wert vereinbart werden.

Wird durch den Tagebau ein ganzer Ort oder auch nur ein Teil eines Ortes in Anspruch genommen, haben sich in Brandenburg und Sachsen dafür die „Entschädigungsgrundsätze einer sozialverträglichen Umsiedlung“ entwickelt.

Im Prinzip sollen die betroffenen Eigentümer von Wohnhäusern in die Lage versetzt werden, an anderer Stelle ein vergleichbares Wohnhaus neu zu bauen oder zu erwerben, ohne dass sie sich verschulden müssen. Wie eine solche Entschädigung zu ermitteln ist, ist in keinem Gesetz geregelt. Deshalb wird ein Grundlagenvertrag geschlossen, der die Art und Weise der Entschädigung regelt.



1. Der Grundlagenvertrag

a) Warum ist ein Grundlagenvertrag notwendig?

Da es für die Ermittlung der Entschädigung im Fall einer Umsiedlung keine gesetzlichen Regeln gibt, müsste VE-M mit jedem betroffenen Eigentümer Art und Höhe der Entschädigung individuell aushandeln. Das wäre sehr aufwendig und könnte auch zu Ungleichheiten führen. Aus diesem Grund hat sich, zunächst im rheinländischen Braunkohletagebau, dann auch in Brandenburg und Sachsen die Praxis entwickelt, dass in einem Grundlagenvertrag geregelt wird, wer entschädigt wird, wofür, wie die Entschädigung bemessen wird usw.. Schauen Sie nur in das Inhaltsverzeichnis des SAP von VE-M.

Der Grundlagenvertrag für die privaten Umsiedler regelt Art, Höhe der Entschädigung und das Verfahren wie ein Gesetz.

Wird nur ein Teil eines Ortes umgesiedelt, bleiben viele Häuser an der Tagebaukante stehen. Hier stellen sich ebenfalls viele Fragen: Lärm, Staub, Verlust des Grundwassers (wie jetzt schon), Minderung der Wohnqualität.

Aus Sicht dieser „Nachbarn des Tagebaus“ ist ebenfalls ein Grundlagenvertrag sinnvoll, der Regelungen über Lärmschutz und alle die Dinge enthält, die für die Nachbarn wichtig sind. Das Angebot von VE-M sagt kein Wort zu den Nachbarn. Das ist aus unserer Sicht ein schwerwiegender Mangel.

Schließlich ist die Gemeinde als solche betroffen. Ihr Gebiet, ihr Straßennetz usw. ändert sich. Die Gemeinde möchte möglichst viele Einwohner behalten, damit auch in Zukunft Kindergarten und Schule funktionieren. Auch hier ist ein Grund-lagenvertrag sinnvoll, der möglichst alle Punkte erfasst, die zu regeln sind. Dabei müssen in einem Grundlagenvertrag noch nicht alle Details geregelt werden.

b) Wie war es in Horno?

Dort wurde der gesamte Ort umgesiedelt. Es gab einen Grundlagenvertrag für die betroffenen Eigentümer, einen für die Gemeinde und einen für die Kirche.

 

2. Wie kommt ein Grundlagenvertrag zustande?

Ein Grundlagenvertrag kommt wie jeder andere Vertrag durch Angebot und Annahme zustande. Wird das Angebot von VE-M nicht einfach nur angenommen, sondern werden Alternativen vorgeschlagen, so ist dieser Vorschlag ein Angebot an VE-M. So geht es weiter in der Verhandlung, bis schließlich in einem Vertragsdokument die Vertragsparteien den Vertrag unterschreiben.
Ein Vertrag kommt immer zwischen den Vertragsparteien zustande. Das sind diejenigen, die aus dem Vertrag wechselseitige Rechte und Pflichten haben. Bei einem Vertrag über die Art und Weise der privaten Entschädigung sind grundsätzlich also VE-M auf der einen Seite und die privaten Eigentümer auf der anderen Seite die natürlichen Vertragsparteien.

Im geschäftlichen Leben kann man sich vertreten lassen. Dazu bedarf es einer Vollmacht. Wer z.B. einem Rechtsanwalt eine Vollmacht erteilt, gibt gleichzeitig dem Anwalt den Auftrag zur Verhandlung. Der Anwalt selber wird nicht Vertragspartei, sondern sein Mandant.

VE-M will den Grundlagenvertrag über Art und Weise der Entschädigung der privaten Eigentümer nicht mit den betroffenen Eigentümern, sondern mit der Gemeinde schließen. VE-M erklärt dazu, ein solcher Vertrag sei ein Vertrag zugunsten Dritter. Im Übrigen werde später mit jedem einzelnen Eigentümer noch ein Entschädigungsvertrag individuell geschlossen.

Fragen Sie sich, wie viel Macht ein einzelner Eigentümer gegen VE-M hat.

Zunächst ist zu klären, wie das Verhältnis zwischen Grundlagenvertrag und individuellem Entschädigungsvertrag zu verstehen ist (dazu 3.). Sodann ist zu klären, was ein Vertrag zugunsten Dritter ist (dazu 4.). Schließlich ist zu fragen, ob die Gemeinde mit VE-M einen Grundlagenvertrag über die private Entschädigung schließen darf (dazu 5.)

 

3. Das Verhältnis von Grundlagenvertrag und individuellem Entschädigungsvertrag

Der Grundlagenvertrag regelt die Art und Weise der privaten Entschädigung. Das ergibt sich einleuchtend aus dem Angebot von VE-M. Dieser Grundlagenvertrag ersetzt noch nicht die individuelle Entschädigungsvereinbarung. Er ist aber die allgemeine Grundlage für die Ermittlung der Entschädigung im Einzelfall. Im Einzelfall wird der Grundlagenvertrag auf die persönlichen Verhältnisse des einzelnen Umsiedlers angewandt. Das ist wie bei der Anwendung eines Gesetzes.

Theoretisch kann der einzelne Eigentümer eine völlig andere Art der Entschädigung fordern. Aber dieser Forderung muss auch entsprochen werden. Wenn VE-M die Forderung ablehnt und auf den Grundlagenvertrag verweist, dann hat der einzelne Eigentümer gar keine andere Wahl, als den Grundlagenvertrag als für sich verbindlich anzuerkennen.
Fragen Sie sich, wie viel Macht ein einzelner Eigentümer gegen VE-M hat. VE-M kann voll auf die Unterstützung durch die Staatsregierung rechnen.

Was geschieht, wenn ein einzelner Eigentümer auf seinen Forderungen beharrt?

Dann kann VE-M die Verhandlungen für gescheitert erklären und in das Enteignungsverfahren wechseln. Im Enteignungsverfahren wird die Regelung im Grundlagenvertrag als Maßstab der Entschädigung zugrunde gelegt. Auch im Enteignungsverfahren wird sich der einzelne Eigentümer nicht über den Grundlagenvertrag hinaus verbessern können.

Das hat einen einfachen Grund: Nach dem Gesetz hat er nur einen Anspruch auf den Verkehrswert. Für die Verwaltung und auch später für die Gerichte sind alle weitergehenden Leistungen von VE-M deshalb „freiwillig“.

Das bedeutet:

Wenn die Eigentümer darauf verwiesen werden, sie könnten später in ihren individuellen Verhandlungen ja über alles verhandeln, dann ist das formal richtig, in der Sache aber falsch. Wer so argumentiert, will den betroffenen Eigentümern Sand in die Augen streuen.

Daraus folgt:

Mit dem Inhalt des Grundlagenvertrages steht und fällt die Art und Weise der Entschädigung für die privaten Grundeigentümer.

 

4. Der Grundlagenvertrag als Vertrag zugunsten Dritter

Das BGB definiert: „Durch Vertrag kann eine Leistung an einen Dritten mit der Wirkung bedungen werden, dass der Dritte unmittelbar das Recht erwirbt, die Leistung zu fordern.“ (§ 328 Abs. 1 BGB).

VE-M schlägt der Gemeinde vor, den Grundlagenvertrag hinsichtlich der privaten Entschädigung zu schließen. Die einzelnen Eigentümer als „Dritte“ würden daraus unmittelbar Rechte erwerben.

Was im Grundlagenvertrag nicht oder für den einzelnen Eigentümer schlecht geregelt ist, wird er später im einzelnen Vertrag nicht mehr durchsetzen können.

Eine solche vertragliche Konstruktion ist formal möglich, wenn die Gemeinde dafür zuständig ist (dazu nachfolgend unter 5). Diese Rechtskonstruktion bedeutet also, dass der einzelne Eigentümer einen Rechtsanspruch hat, dass die Regeln des Grundlagenvertrages auf seinen Einzelfall angewandt werden. Das muss er also gegenüber VE-M nicht noch einmal selbst erkämpfen. Das ist die positive Seite.

Die negative Seite: Was im Grundlagenvertrag nicht oder für den einzelnen Eigentümer schlecht geregelt ist, wird er später im einzelnen Vertrag nicht mehr durchsetzen können.

Bevor wir auf die Zuständigkeit der Gemeinde für den Abschluss eines solchen Vertrages kommen, müssen wir uns deshalb die Frage stellen, ob eine solche Konstruktion überhaupt sinnvoll ist. Diese Frage muss man aus Sicht von VE-M, aus Sicht der privaten Eigentümer und aus Sicht der Gemeinde beantworten. VE-M hat das Interesse, mit der Ge-meindevertretung den Grundlagenvertrag auszuhandeln, weil das ja viel einfacher ist, als bereits beim Grundlagenvertrag mit einer Vielzahl von einzelnen Eigentümern zu verhandeln. Ein Entgegenkommen der Gemeinde beim Grundlagenvertrag über die private Entschädigung lässt sich durch entsprechende Angebote an die Gemeinde erreichen (Paket schnüren). Schließlich weiß VE-M, dass die Gemeindevertreter keine Experten in Entschädigungsfragen sind und deshalb gar nicht überblicken können, was sie verhandeln.

Aus Sicht der betroffenen Eigentümer besteht ein elementares Interesse, so viel wie möglich an eigenen Vorstellungen im Grundlagenvertrag durchzusetzen. Schließlich geht es ja um die Entschädigung ihres Eigentums. Haus und Hof können sie nur einmal verkaufen. Sie sind deshalb daran interessiert, diese Verhandlungen über den Grundlagenvertrag selbst zu führen oder durch Vertreter ihres Vertrauens.

Es wurde auch erklärt, die Gemeinde trage Verantwortung für ihre Bürger und müsse deshalb für sie sorgen. Aber die Eigentümer sind erwachsene Menschen und dürften in der Regel besser über ihre eigenen Interessen Bescheid wissen als eine Gemeindevertretung. Das Argument der Unterstützung und Hilfe zählt dann nicht, wenn die Grundstückseigentümer aus eigener Entscheidung sich fachkundig beraten und vertreten lassen und dann in die Verhandlungen sehr viel mehr Fachkompetenz einbringen als die Gemeindevertreter.

Hier sollte sich jeder folgende Frage stellen:
Stellen Sie sich vor, Ihr Haus und Hof soll an VE-M verkauft werden. Würde es Ihnen gefallen, wenn der Bürgermeister mit VE-M regelt, in welcher Art und Weise Sie entschädigt werden?

Es würde Ihnen sicher auch nicht ausreichen, dass Sie dem Bürgermeister Ihre Wünsche vortragen dürfen, der Bürgermeister in der Verhandlung aber entscheidet, was davon durchgesetzt wird und was nicht.

 

5. Die Zuständigkeit der Gemeinde

Die Gemeinde ist ein Glied des demokratischen Rechtsstaates. In § 2 der Gemeindeordnung heißt es: „Die Gemeinden erfüllen in ihrem Gebiet im Rahmen ihrer Leistungsfähig-keit alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung und schaffen die für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen.“ Die Tätigkeit der Gemeinden ist auf die öffentlichen Aufgaben beschränkt.

Der Bürger ist in seinem privaten und persönlichen Lebensbereich durch Grundrechte geschützt, insbesondere gegen Eingriffe und Beschränkungen durch den Staat. Staat ist hier nicht nur der Freistaat, sondern auch die Gemeinde. So darf die Gemeinde z.B. Abgaben und Beiträge nur nach Maßgabe der Gesetze erheben. Die Gemeinde kann in ihrem Gebiet durch die Bauleitplanung das Baugeschehen steuern. Dem einzelnen Grundstückseigentümer kann sie aber nur vorschreiben, wozu ein Gesetz eine Ermächtigung gibt.

Ein spitzfindiger Jurist könnte nun sagen, dass der Grundlagenvertrag als Vertrag zugunsten Dritter ja nur ein „Angebot“ ist und den einzelnen Eigentümer rechtlich noch nicht bindet.

Auf der anderen Seite steht der einzelne betroffene Grundstückseigentümer. Sein Eigentum wird durch Art. 14 des Grundgesetzes geschützt. Das Bundesverfassungsgericht betont in ständiger Rechtsprechung, dass die Eigentumsgarantie die Aufgabe hat, „dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen.“ (BVerfGE 68, 193, 222). Eigentum ist ein Freiheitsrecht. Die Privatnützigkeit des Eigentums bedeutet, dass das Eigentum in der Hand des Eigentümers die Grundlage privater Initiative ist und der einzelne Eigentümer selbst entscheidet, wie er dieses Eigentum – im Rahmen der Gesetze – nutzt. Dem Eigentümer muss grundsätzlich die Verfügungsbefugnis über sein Eigentum zustehen. Es darf ihm nur unter den besonderen Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz entzogen werden.

Dieses Grundrecht gibt dem Eigentümer ein Abwehrrecht gegen jede ungerechtfertigte Einwirkung auf sein Eigentum und seine Eigentumsrechte.

Wir finden jetzt auch eine Antwort auf die Frage, ob denn die Gemeinde mit VE-M den Grundlagenvertrag über die private Entschädigung verhandeln und abschließen darf, wenn die Eigentümer widersprechen. Der Grundlagenvertrag über die private Entschädigung betrifft zentrale Fragen des Privateigentums. In keinem Gesetz wird die Gemeinde ermächtigt, solche Regelungen mit dem Bergbauunternehmen zu vereinbaren. Es fehlt der Gemeinde die gesetzliche Zuständigkeit.

Ein spitzfindiger Jurist könnte nun sagen, dass der Grundlagenvertrag als Vertrag zugunsten Dritter ja nur ein „Angebot“ ist und den einzelnen Eigentümer rechtlich noch nicht bindet. Wir haben aber oben dargelegt und erkennen können, dass der Grundlagenvertrag tatsächlich die allgemeine Regel formuliert, nach der entschädigt wird. Eine solche tatsächliche Auswirkung reicht, damit der einzelne Grundstückseigentümer eine solche Tätigkeit der Gemeinde notfalls durch gerichtliche Entscheidung verhindern kann.

Und wie war es in Horno?
In Horno haben die betroffenen Grundeigentümer (bis auf einige wenige) dem Ortsbeirat und den Rechtsanwälten eine Vollmacht erteilt. Nur mit dieser Vollmacht konnte der Ortsbeirat gemeinsam mit den Anwälten den Grundlagenvertrag auch zur privaten Entschädigung verhandeln und abschließen. Vor der endgültigen Unterzeichnung wurden alle Grundstückseigentümer gefragt, ob sie der Grundlagenvereinbarung zustimmen.

 

6. Bürgerinitiative Schleife

Die betroffenen Eigentümer in Schleife haben sich organisiert. Die Fragen der privaten Entschädigung wollen sie selbst mit VE-M verhandeln. Das erfordert nicht, dass immer alle am Verhandlungstisch sitzen, vielmehr können die betroffenen Eigentümer z.B. 2 Vertreter und den Anwalt ihrer Wahl bevollmächtigen, die Verhandlungen über den Grundlagenvertrag zur privaten Entschädigung mit VE-M zu verhandeln.




Dresden, den 29. Oktober 2007




de Witt
Rechtsanwalt